Hình 1. Các bước chính trong quá trình lập MSP

Việt Nam có nhiều cơ hội và tiềm năng phát triển kinh tế biển. Để phát triển bền vững kinh tế biển trên nền tảng tăng trưởng xanh, bảo đảm hài hoà giữa các hệ sinh thái kinh tế và tự nhiên dựa trên tiềm năng các tài sản biển và ven biển của quốc gia, xây dựng quy hoạch không gian biển là cần thiết đối với Việt Nam. Quy hoạch không gian biển là một trong những quy trình và công cụ chính sách quan trọng để quản lý và phát triển kinh tế biển, bảo đảm sự gắn kết hài hoà, đồng bộ giữa bảo tồn và phát triển các vùng ven bờ, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của Việt Nam. Luật Quy hoạch mới, có hiệu lực từ ngày 1/1/2019, là cơ sở pháp lý quan trọng để xây dựng Quy hoạch không gian biển quốc gia trên cơ sở đồng bộ với các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch của các ngành và địa phương liên quan đến biển. Kinh nghiệm từ các quốc gia giúp chúng ta hiểu rõ hơn về giá trị của việc xây dựng quy hoạch không gian biển. Bài viết này chia sẻ một số kinh nghiệm và thông tin về xây dựng và thực hiện quy hoạch không gian biển của một số quốc gia trên thế giới.

Tầm quan trọng của tích hợp các yếu tố trong quy hoạch không gian biển

Quy hoạch không gian biển (QHKGB) là một quá trình nhằm ưu tiên và phân bổ các nguồn tài nguyên biển và ven biển nhằm tối ưu hóa việc sử dụng các nguồn lực về mặt không gian và thời gian để đạt được các kết quả mong muốn. Kinh nghiệm quốc tế chỉ ra tầm quan trọng cần tuân thủ các bước trong quy trình xây dựng và thực hiện QHKGB (xem Hình 1.) Việc tuân thủ theo các bước trong qúa trình lập quy hoạch giúp đảm bảo QHKGB được thực hiện đầy đủ sau khi được phê duyệt. Kinh nghiệm quốc tế cũng khẳng định, QHKGB chỉ hiệu quả khi tích hợp được các yêu cầu của ngành, các cơ quan và các cấp chính quyền, và phải dựa trên hệ sinh thái (tức là, cân bằng các mục tiêu sinh thái, KT - XH hướng tới PTBV), dựa trên đặc điểm của khu vực, thích ứng (được điều chỉnh dựa trên quá trình học hỏi và kinh nghiệm), chiến lược và tập trung vào dài hạn, và có sự tham gia của người dân và các bên liên quan.

Tích hợp yêu cầu của các bên đóng vai trò rất quan trọng đối với QHKGB, điều này đòi hỏi phải xem xét tổng thể. Ví dụ, từ các quốc gia khác được nêu dưới đây có thể hữu ích cho Việt Nam trong quá trình xây dựng và thực hiện quy hoạch này.

Sự tham gia của các bên có liên quan vào QHKGB: Lập QHKGB có thể giúp giảm bớt xung đột của các bên có liên quan mang lại lợi ích cho tất cả các bên. Do đó, cần tạo điều kiện cho các bên tham gia vào quá trình lập và ra quyết định quy hoạch và việc tham gia này cần phải được được quy định cụ thể bằng thể chế. Việc này đồng thời cũng giúp truyền bá rộng các kiến thức và nội dung cơ bản về QHKGB thông qua nâng cao nhận thức và trao quyền cho các bên liên quan, cũng như đảm bảo quá trình lập quy hoạch dựa trên các kinh nghiệm và sự hiểu biết sâu sắc bối cảnh của địa phương.

Kinh nghiệm lập kế hoạch khu vực Trung - Đại Tây Dương của Hoa Kỳ cung cấp một sự so sánh hữu ích với bối cảnh Việt Nam. Khu vực ven biển Trung Đại Tây Dương gồm các bang: New York, New Jersey, Delaware, Maryland và Virginia, là trụ cột của nền kinh tế Hoa Kỳ, nơi tạo ra 2 nghìn tỷ USD hay tương đương 14% tổng sản phẩm quốc nội của Hoa Kỳ hàng năm, và là nơi sinh sống của hơn 34 triệu người. Giống như Việt Nam, quốc gia trải dài ven biển này có nền kinh tế biển phát triển tốt với doanh thu đáng kể từ một loạt các hoạt động, bao gồm: Khai thác hải sải thương mại, vận tải, sản xuất năng lượng tái tạo, viễn thông, khoa học và nghiên cứu, và du lịch. Đường bờ biển này cũng là nơi có nhiều hoạt động giải trí, văn hóa và được sử dụng nhiều cho các mục đích QP - AN gắn với biển. Kinh nghiệm của Scotland trong xây dựng Kế hoạch biển quốc gia 2015 cũng có nhiều điểm phù hợp với bối cảnh Việt Nam. Kế hoạch này dựa trên tầm nhìn chung và chính sách chiến lược trong Tuyên bố chính sách biển của chính phủ Vương quốc Anh và có mục tiêu nhằm có khu vực “biển và đại dương sạch, an toàn, lành mạnh, tiềm năng và đa dạng sinh học”.

Bài học rút ra: Quá trình xây dựng QHKGB cũng quan trọng như chính bản quy hoạch này. Các bước quyết định cần rõ ràng và minh bạch, tạo nhận thức thực tế rõ ràng cho người dân và các bên liên quan về vai trò và sự ảnh hưởng của họ tới quá trình này. Cổng thông tin với các số liệu có vai trò quan trọng nếu được thiết kế và quản lý tốt cho phép các bên liên quan sử dụng một cách dễ dàng.

Quy hoạch không gian biển chính là nhằm tác động đến hành vi của con người và hoạt động của con người đối với môi trường. Để thực hiện quy hoạch và quản lý tổng hợp vùng bờ một cách hiệu quả, các bên liên quan trong đó có cộng đồng người dân địa phương cần phải hiểu được và ủng hộ các quy hoạch và kế hoạch này. Để đạt được điều này, việc sử dụng từ ngữ thông dụng, dễ hiểu, và truyền thông không sử dụng các thuật ngữ khó hiểu đóng vai trò rất quan trọng.

Ngay khi bắt đầu quá trình lập dựng quy hoạch, cần xây dựng kế hoạch tham vấn để các bên liên quan tham gia và đóng góp ý kiến. Cần bảo đảm cộng đồng người dân được tham gia trong toàn bộ quá trình này. Kế hoạch tham vấn cần có các nội dung cụ thể ai sẽ tham gia, khi nào tham gia, và tham gia ở đâu tại diễn đàn nào.

Quy hoạch không gian biển nhằm giảm các xung đột ở khu vực biển và gắn kết các ngành. Do đó, khuyến khích hợp tác, trao đổi thông tin và dữ liệu về phát triển bền vững biển và vùng bờ. QHKGB giúp các ngành đạt được sự cân bằng trong các mục tiêu về kinh tế, môi trường, và xã hội trong ngành của mình và có cơ sở để minh chứng cho các kế hoạch này.

Vốn xã hội (như sự hợp tác, kết nối, tin cậy) được tạo ra trong quá trình xây dựng quy hoạch sẽ mang lại những lợi ích to lớn trong quá trình thực hiện quy hoạch.

Tích hợp liên ngành: QHKGB trên cơ sở tích hợp giữa nhiều cơ quan và quyền hạn pháp lý của họ. Việc tích hợp này có thể mất nhiều thời gian và nguồn lực. Nếu không có sự hỗ trợ về thể chế và ngân sách thích hợp, sự phối hợp như vậy có thể không diễn ra, ảnh hưởng đến hiệu quả của việc lập quy hoạch. Một số kinh nghiệm liên quan đến tích hợp liên ngành trong quy hoạch biển và ven biển trong lãnh hải của New Zealand có thể hữu ích với chúng ta. Khu vực biển của New Zealand được phân chia giữa chính quyền trung ương, vùng và địa phương theo Đạo luật quản lý tài nguyên năm 1991. Khu vực ven biển và biển được quản lý chủ yếu bởi 18 hội đồng khu vực (tương tự như các tỉnh của Việt Nam) và quản lý theo khu vực được thực hiện trên cơ sở ranh giới chính trị khu vực. Việc phân chia ranh giới khu vực pháp lý một phần ứng với các lưu vực, trên cơ sở hệ sinh thái nước ngọt/nước mặn và sự kết nối đất liền với biển. Do đó, việc phân bổ trách nhiệm đối với cả môi trường trên đất liền và biển cho các hội đồng khu vực là một ví dụ điển hình về quản lý tổng hợp (QLTH) vùng ven biển và Đạo luật quản lý tài nguyên năm được ca ngợi là mô hình cho các quy định pháp luật về QLTH tài nguyên vùng bờ (ICZM) trên toàn cầu.

Bài học rút ra: Tích hợp liên ngành là chìa khóa cho thành công của QHKGB. Việc này cần nhiều thời gian và nguồn lực và do đó cần phải được hỗ trợ riêng (con người, tài chính, và gia nhiệm vụ). Xây dựng năng lực là yếu tố then chốt trong khâu chuẩn bị lập quy hoạch để bảo đảm rằng các đơn vị chính hiểu và thúc đẩy thực hiện các nguyên tắc trong quá trình lập quy hoạch.

Một mô hình hiệu quả để xây dựng QHKGB sẽ đảm bảo sự tích hợp theo chiều dọc và thực hiện từ cấp trung ương tới cấp vùng và tỉnh nhằm đảm bảo vai trò và trách nhiệm rõ ràng cũng như các kết quả cần đạt được ở các cấp quy hoạch.

Để QLTH biển và vùng bờ một cách hiệu quả, cần tiến hành trên cơ sở các khu vực hệ sinh thái, chức năng và tính kết nối của các khu vực này thay vì dựa vào các ranh giới hành chính.

Xây dựng QHKGB cần có kế hoạch và ngân sách để thực hiện. Cần xây dựng các kế hoạch chi tiết cấp vùng và tỉnh.

Tích hợp không gian: Việc sử dụng các phương pháp tiếp cận không gian và các công cụ trong QHKGB giúp những người làm chính sách: Ưu tiên các lĩnh vực hoặc khu vực tạo ra giá trị kinh tế mới mang lại lợi ích cho môi trường và xã hội. Phân vùng để tăng cường bảo vệ biển và các môi trường sống và đồng thời với phát triển, bảo vệ và phục hồi. Coi trọng bảo tồn đa dạng sinh học và phục hồi các hệ sinh thái. Việc xác định không gian của các môi trường sống khác nhau giúp nhận ra các lợi ích kinh tế chính, bao gồm duy trì thành công du lịch, khai thác hải sản và cung cấp các dịch vụ hệ sinh thái. Nhận biết sự kết nối trong không gian và thời gian giữa các hệ thống tự nhiên và việc sử dụng các hệ thống đó cho các mục đích kinh tế và phúc lợi - tối ưu hóa lợi ích của phát triển bền vững và sử dụng tài nguyên thiên nhiên.

Phân vùng là một công cụ QHKGB được sử dụng cùng với các công cụ không gian và thời gian khác, giúp điều chỉnh các mục đích sử dụng nhất định và bảo vệ các khu vực biển quan trọng như hành lang vận tải và các rạn san hô. Vì QHKGB là một quá trình lặp đi lặp lại, nên không nhất thiết phải chờ đến lúc có đầy đủ và toàn diện các hiểu biết khoa học về khu vực để tiến hành phân vùng mà với một nền tảng dữ liệu sinh thái và sử dụng tốt nhất thông tin hiện có đã được coi là phù hợp để tiến hành. QHKGB cho phần trong và ngoài khơi vùng bờ biển phía Đông của Anh có các chính sách chung và các chính sách về lĩnh vực không gian được mô tả qua các bản đồ tham khảo để hướng dẫn định vị. Chính sách rõ ràng về không gian quy định những hoạt động nào cần tránh trong các khu vực cụ thể.

Cân bằng các yếu tố khác nhau để đạt được sự kết hợp tốt nhất (tradeoffs):

Các quy hoạch không gian biển cần có các phân tích chi phí - lợi ích chính thức và chặt chẽ cho các giải pháp quản lý, đồng thời xác định và định lượng cân bằng và đánh đổi giữa các mục tiêu. Quá trình xây dựng quy hoạch cần sử dụng các mô hình và bản đồ đáng tin cậy về mặt khoa học giúp cân bằng các mục đích sử dụng cạnh tranh như du lịch, năng lượng tái tạo và đánh bắt hải sản thương mại. Cần tiến hành đánh giá các tác động của quy hoạch.

Việc xem xét tác động lên các dịch vụ hệ sinh thái đã được sử dụng thành công trong xây dựng kế hoạch quản lý tổng hợp vùng ven biển Belize. Ba kịch bản quản lý bao gồm bảo tồn sinh cảnh, phát triển ven biển và “quản lý trên cơ sở thông tin” được xem xét trên cơ sở tác động của con người đối với môi trường sống của san hô, rừng ngập mặn và cỏ biển. Theo kết quả đánh giá, kế hoạch QLTH vùng ven biển Belize xác định rõ cách thức quản lý nhằm mang lại lợi ích cho nhiều ngành và các bên có liên quan, dựa trên tầm nhìn và các giá trị của địa phương.

Bài học rút ra từ các kinh nghiệm này là: Trong QHKGB, cần tiếp cận quản lý theo khu vực hay không gian thay vì quản lý theo ngành và đặc biệt là các thông số về khu vực và không gian đó cần phải dựa trên các minh chứng khoa học và hệ sinh thái. Điều này giúp QLTH hiệu quả nhiều hoạt động liên ngành trong không gian biển, thay vì cách tiếp cận riêng rẽ truyền thống phù hợp với quản lý ngành.

Các kế hoạch là một tập hợp của các mục tiêu, chính sách, hành động cụ thể và mô tả các phân định không gian.

Lập phân định cứng không gian biển cho các hoạt động trong tương lai là một thách thức, đặc biệt trong trường hợp thời gian lập quy hoạch ngắn và phạm vi công việc rộng. Tuy nhiên, việc xác định các hệ sinh thái, đa dạng sinh học và hoạt động của các ngành là nền tảng quan trọng để phân vùng mang tính chỉ dẫn và định hướng quản lý, chi tiết hóa ở cấp địa phương.

Quy hoạch không gian biển có thể áp dụng thành công ở các quy mô khác nhau. Quy mô nhỏ sẽ dễ dàng hơn trong xây dựng các kế hoạch chi tiết. QHKGB quốc gia với các các vùng được phân mang tính chỉ dẫn sẽ cần phải tiến hành chi tiết hóa ở cấp địa phương thông qua các kế hoạch vùng và tỉnh để đảm bảo các thực tế và nhu cầu của địa phương được xem xét.

Quản lý và tích hợp dữ liệu khoa học: Khoa học là một phần quan trọng của quá trình lập quy hoạch và việc thu thập thông tin hiện có rất hữu ích trong việc xác định những hạn chế chính. Trong quá trình xây dựng quy hoạch thường thành lập các đơn vị tư vấn khoa học chính thống và tiến hành các nghiên cứu cần thiết để có thêm thông tin và các căn cứ khoa học.

Đối với Kế hoạch hành động Trung - Đại Tây Dương của Hoa Kỳ, việc quản lý dữ liệu thông qua cổng Dữ liệu Trung - Đại Tây Dương là yếu tố quyết định để thành công. Trang web của Kế hoạch này nhân được các ý kiến phản hồi góp ý cho kế hoạch này đã chứng minh rằng cổng thông tin dữ liệu được xem là không thể thiếu trong quá trình lập quy hoạch đại dương. Cổng thông tin đóng vai trò giám sát, được sử dụng để thông báo các quyết định cấp phép và quản lý việc thực hiện kế hoạch này. Cung cấp dữ liệu cũng có thể là một nguồn thu nhằm hỗ trợ tài chính các quá trình xây dựng và cập nhật QHKGB lặp đi lặp lại.

Các yếu tố quan trọng trong thực hiện quy hoạch không gian biển

Việc thực hiện QHKGB cần được tính đến ngay trong quá trình xây dựng quy hoạch để đảm bảo việc thực hiện sau khi phê duyệt. Thiếu điều này có thể làm cho việc thực hiện trở nên khó khăn. Ví dụ, Kế hoạch Thay đổi Biển của New Zealand không đưa ra thứ tự ưu tiên cho các hành động, không xác định trách nhiệm của các bên và chiến lược thực hiện, điều đó đã cản trở việc thực hiện kế hoạch. Hiện nay, một Ủy ban tư vấn cấp bộ đã được thành lập giúp chính phủ trung ương xem xét các khuyến nghị và đề xuất của kế hoạch.

Ở Hoa Kỳ, xây dựng năng lực được xem là yếu tố chính trong quá trình xây dựng và thực hiện quy hoạch không gian biển. Giám sát là một yếu tố quan trọng của việc thực hiện. Điều quan trọng là phải thực hiện một cách tiếp cận nhất quán để giám sát cả ở cấp dự án và cấp chương trình, qua đó các tác động ở cấp tỉnh, cấp vùng và cấp quốc gia có thể được báo cáo. Điều này đảm bảo việc nắm rõ các tác động tổng thể.

Ngân sách cho quy hoạch không gian biển là một yếu tố quan trọng khác để thực hiện hiệu quả quy hoạch. Có nhiều phương thức thực hành và mô hình tài chính tùy thuộc vào hoàn cảnh cụ thể. Nói chung, các cơ quan chính phủ được giao nhiệm vụ này chịu trách nhiệm thực hiện xây dựng quy hoạch. Cơ sở hạ tầng dữ liệu và thông tin và việc cấp phép có thể tạo ra doanh thu bằng cách thu phí khu vực tư nhân và các bên liên quan khác khi cần sử dụng dữ liệu.

Xây dựng vốn xã hội (như sự hợp tác, kết nối, tin cậy) trong quá trình xây dựng quy hoạch sẽ mang lại những lợi ích to lớn trong quá trình thực hiện quy hoạch.

Một số kiến nghị cho Việt Nam

Xây dựng và thực hiện hiệu quả QHKGB sẽ mang lại nhiều lợi ích về kinh tế, môi trường và xã hội. Quy hoạch góp phần phân bổ không gian cho bảo tồn biển từ đó tạo ra các lợi ích về KT - XH như cải thiện nguồn lợi thủy sản và thu hút du lịch. Ở cấp độ xã hội, QHKGB có thể cải thiện cơ hội cho sự tham gia của cộng đồng và các bên có liên quan trong quản lý sử dụng đại dương, và cho phép bảo vệ các giá trị văn hóa, xã hội và giải trí. Một lợi ích quan trọng khác của QHKGB là tăng sự đảm bảo chắc chắn cho các khoản đầu tư của khu vực tư nhân vào khu vực này cũng như tính minh bạch trong các thủ tục cấp phép.

Lãnh đạo và điều phối các cấp từ cấp quốc gia, vùng và tỉnh: Cần tiếp tục nhân rộng các sáng kiến đã thành công trong quản lý tổng hợp vùng bờ (ICM) tại Việt Nam. Các tỉnh có biển nhận thấy rằng khuôn khổ và quy trình quản lý tổng hợp vùng bờ mang lại cả lợi ích kinh tế và lợi ích môi trường, và kết quả là một số cộng đồng địa phương và chính quyền trong khu vực đã bắt đầu thể chế hóa các chương trình tổng hợp vùng bờ trong phạm vi tỉnh.

Để thực hiện được chiến lược biển của Việt Nam, chính sách và quản trị biển tổng hợp ở cấp quốc gia phải được chuyển thành chính sách và chương trình nghị sự có thể thực thi được ở cấp vùng và cấp địa phương. Hỗ trợ ngân sách thường xuyên ở cấp địa phương là rất quan trọng, điều này sẽ tạo điều kiện cho việc nhân rộng các giải pháp trong quá trình thực hiện.

Ban Chỉ đạo Quốc gia đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc đảm bảo ban hành các chính sách, chương trình và hoạt động nâng cao năng lực cần thiết để mở rộng phạm vi thực hiện quản lý tổng hợp vùng bờ tới tất cả các cộng đồng ven biển, giúp kết hợp với QHKGB và thúc đẩy các sáng kiến kinh tế biển trong khu vực. Điều quan trọng cần lưu ý là, chính phủ đóng một vai trò đặc biệt quan trọng đối với các vấn đề xuyên biên giới, chẳng hạn như vấn đề chất thải ô nhiễm do sông và dòng hải lưu đẩy ra, đòi hỏi cần có các biện pháp can thiệp ở cấp cao.

Tiến hành các nghiên cứu và đánh giá để hỗ trợ công tác điều phối: Xác nhận vần đề nào mà việc thực hiện chiến lược biển có thể mang lại các giá trị gia tăng cho những nỗ lực hiện nay của chính phủ, xây dựng kết nối giữa các đơn vị riêng rẽ, đồng thời bổ sung các chính sách cần thiết và tăng cường điều phối sẽ cho giúp Việt Nam tận dụng các sáng kiến và cơ chế hiện có đồng thời tránh được việc phải tạo ra những cơ chế mới. Lập bản đồ các bên có liên quan và phân tích mạng lưới xã hội là những công cụ quan trọng trong nhiệm vụ này.

Thực hiện đánh giá trên phạm vi toàn hệ thống và sắp xếp các rủi ro về kinh tế, môi trường và xã hội trong các lĩnh vực ưu tiên cho phát triển kinh tế biển của Việt Nam sẽ giúp đưa ra các quyết định và ưu tiên đầu tư hợp tác.

Diji Chandrasekharan Behr
Chuyên gia cao cấp về kinh tế tài nguyên, Ngân hàng Thế giới

Nguyễn Thị Lệ Thu
Chuyên gia cao cấp về môi trường, Ngân hàng Thế giới

Nguồn: Tạp chí Tài nguyên và Môi trường số 8 (358) 4/2021